十三五规划将如何出台

“十三五”规划将如何出台

五年规划须历时两年半时间，历经反复调研、研讨、审议及修改。

一份五年规划的编制，大约历时两年半时间，历经意见征求、头脑风暴和前期调研，以及对前一个五年规划的评估和数十个重大课题部署等流程，加之反复讨论、修改、过审，方能最终提交至全国人大审议。而其具备法律效力之后，才会交由各部委、各地方政府依此来形成各自配套的五年规划明细。

期间的两个重要节点，一为制定党中央关于规划的建议，二为制定规划的基本思路。两者分别由中央财经领导小组办公室和国家发改委牵头，“两条腿走路”，最终会同合力，以《纲要》形式来囊括中央指导意见和各界建言，以提升规划的可预见性、可执行力。

这前后仅在中央层面便须成立三个专门工作小组：国家发改委前期牵头成立规划纲要编制工作领导小组和起草小组，中财办牵头成立规划建议起草小组。五年规划便是由小组意见上升至全党意见并最终形成规划纲要，走完从思路、建议到纲要的全过程。

“理论上很严密，但真正落地总会遇到些尴尬。”一位从“十五”期间就开始参与起草工作的人士坦言，过去的规划有不接地气的地方，落到各部委、各地方，有的“不懂也要装懂”，有的“懂也要装不懂”，有的“似懂非懂”。

但很显然，“十三五”规划跟以往不同。中央主要领导同志提高了规划的期望和要求，前期工作“海纳百川”的力度也更大，不仅采用了国家发改委宏观研究院、中国社科院等传统“内脑”，还首次邀请来自业界和民间的智囊加入，甚至听取了亚开行等“外脑”的意见。

这一次，中央要求“十三五”规划须耳目一新，从步骤、形式到内容，完全杜绝口号性语言，要实实在在出“干货”。

两条腿走路

两份重要文件的出台——《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的基本思路》(下称《基本思路》)和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下称《建议》)，前者从民主到集中，后者从集中到民主，形成十三五规划《纲要》编制的基础。

《基本思路》一旦落定，就为后续的调查研究、广泛纳言奠定了基础，促进了《建议》的形成与完善，尽管两者的前期工作几乎同时开展，但内容上遵循从《基本思路》到《建议》，再到最终《纲要》的原则。

而国家发改委和中财办“两条腿走路”，是整个过程的关键。

为此，国家发改委率先成立了规划编制工作领导小组和起草小组，前者由发改委领导和各司局长担任，后者主要由发改委发展规划司人员组成，同时还吸收了其他司局人员，以及发改委下属的国家信息中心、宏观经济研究院等事业单位人员。

国家发改委主任徐绍史召集了以上两个小组的首次全体会议，启动和部署规划纲要编制工作。

徐绍史提出，“十三五”规划的编制，要注重全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”，深入研究新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化“五化同步”的路径设计，并研究如何统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带三大国家战略。

“领导很看重‘新’，在规划理念、框架、内容、方法、文本和实施机制上都要求创新。”一位国家发改委人士称，“十三五”的新任务、新导向明显多于以往，规划编制工作很不轻松。

同样，为完成《建议》的编制，中财办亦牵头成立了《建议》起草小组，成员来自于部委和地方官员，以及部分专家学者。

那么，《建议》与最终《纲要》有何区别？

国家发改委西部开发司司长、规划司原副司长田锦尘解释称，《建议》是《纲要》的基础，是对后者提出的指导性意见，更具战略性、宏观性和导向性。而后者要对前者进行具体落实和细化，根据前者提出的指导思想、基本要求、奋斗目标和主要任务来细化要求。简单说来，《建议》可谓是《纲要》的“纲要”。

“《纲要》的篇幅通常是《建议》的两倍以上。”田锦尘称，这是从“七五”时期就开始的传统，以《建议》来体现党对经济工作的领导。

而《基本思路》将和《建议》一同成为《纲要》不同阶段、不同层次的基础工作，前两者将从以下几个阶段对《纲要》带来深刻影响：

其一，前期研究阶段，要求对未来五年发展可能面临的重大目标、重大项目等重大问题深入研究，奠定基础；

其二，《基本思路》的起草阶段，提出未来发展的方向性思路，明确发展方向和规划要解决的重大问题；

其三，《纲要》的正式起草阶段，根据党中央《建议》的精神，具体完成《纲要》的起草工作；

其四，衔接论证阶段，在规划草案的基础上，组织规划专家委员会对规划进行咨询、论证并提出咨询报告。该报告将随着《纲要》一同提交全国人大进行审议；

其五，审批公布阶段，《纲要》进一步修改完善后，经国务院批准报全国人大审议通过，然后公布实施。

《基本思路》：四大阶段打磨

前述国家发改委人士介绍，《基本思路》类似于正式起草规划之前，决策者开展的前期工作，也相当于打开了决策窗口，鼓励各方公共政策专家积极参与研讨。这一时期，政策讨论空前活跃，决策者通常会敞开心扉，不设前提，迎接“头脑风暴”。

对于“十三五”规划来说，这一阶段从2013年就开始了，首先是对“十二五”的中期评估。2013年下半年，国家发改委开展了“十二五”规划中期评估，组织各部门、各地方开展内部评估，并委托世界银行驻华代表处、国务院发展研究中心等智库机构进行第三方评估。在此基础上，国家发改委起草了《“十二五”规划实施情况中期评估报告》，并于2013年12月25日由徐绍史向十二届全国人大常委会第六次会议第二次全体会议做了报告。

随后，国家发改委牵头了“十三五”前期重大课题调研，分别以内部研究和分赴全国各地调研等形式展开。

例如，去年9月，国家发改委国土开发和地区经济研究所副所长高国力就奔赴黔东南州，就“十三五”期间山地特色的新型城镇化发展做了调研；今年1月，国家发改委国际合作中心主任助理、城市发展咨询院院长陈喆也率队至贵州省独山县，就“十三五”期间小城镇建设和生态旅游等课题进行调研。

第三阶段，国家发改委开始了大规模的公共政策研究。

2013年底至2014年初，国家发改委通过内部各司局征集意见，提出了八大领域的数十个重大课题，一部分直接委托中国社科院等进行研究，更多的则是面向全社会公开招标，所有研究机构都可按照选题指南报名竞标。最终，国家发改委共收到265份课题申请书，经评审后留下了27个研究机构的25个课题。

“我们于去年8月提交了课题最终报告。”国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平告诉《财经国家周刊》记者，他带领的团队承担了“十三五”期间企业、资本“走出去”课题的研究工作。

一位任职于高校、承担了相关课题的人士称，根据具体情况，国家发改委给予每个机构一定的经费补助，“报酬不多，但荣誉感很强”。

“为增强科学性，一些重要课题还同时委托了多家机构，开展竞争性研究。”前述国家发改委人士称，譬如《“十三五”创新驱动的战略重点与创新型国家建设研究》，就同时委托了清华大学经济管理学院和中国生产力学会创新推进委员会两家机构承担。

半年后，《基本思路》的编制进入最后时期，即广泛纳言的阶段。

这其中，除去须由国务院总理李克强主持召开国务院参事会议，听取国务院参事、中央文史研究馆馆员、国务院参事室特约研究员的意见外，国家发改委也陆续召开各种形式的研讨会，包括“十三五”规划专家委员会议和多种论坛，以及与亚开行等“外脑”召开专门座谈会等。

头脑风暴之后，前述规划起草小组将汇总信息，起草《基本思路》送审稿，形成“头脑风暴——完善初稿——头脑风暴——形成终稿”的路径。

根据惯例，送审稿的完善将一方面通过座谈会来实现，即分别召开东、中、西、东北四个地区的“片会”和全国改革发展会议，及时向地方通报中央精神，并征求各地方的意见。另一方面，国家发改委还将召开专家委员会来获取权威专家的意见。

反复修改之后，国家发改委会向国务院提交《基本思路》，再由中央政治局常委会详细讨论后达成政治共识，向各方通报，统一认识，进行政治动员。

“各种实地调研、研讨会、座谈会正在密集召开。”前述国家发改委人士称。如果按照“十二五”的传统，还可能举办专题研究班，意在给中青年官员、学者提供建言献策的机会。

《建议》：数百场会议研讨

另一份关键性文本——《建议》的编制历程也极为严谨。

2014年年初，中财办成立《建议》文件起草组，在中央领导下牵头起草工作。全国人大、国务院、全国政协的相关部门也参与其中。

2014年上半年，国务院各部门均开展专题研究。下半年，国务院布置了十几个重大专题，每个专题均有十几个部门参与，研究历时了半年多。

2014年3月全国两会期间，政协委员们对“十三五”规划也有过深入探讨，并提交了不少提案。之后，全国人大和全国政协均密集开展专题调研，其中全国人大还组织了有关课题的专门委员会和工作委员会，与人大代表一起组成调研小组分赴22个省区市，并在全国人大常委会上做了专题汇报。

“十二五”规划《建议》编制期间，当时的起草小组就组成了8个调研组，历时3个多月分赴13个省区市调研，东部包括天津、江苏、浙江等5个，中部包括河南、湖南和安徽3个，西部包括四川、山西、甘肃等4个，东北包括辽宁1个，同423位官员、学者和基层群众共召开了31个座谈会，访问了上百个农村、社区、企业等基层单位，最终形成了8份有分量、有见解的调研报告。

“难点不在调研，而在对《建议》的边起草、边讨论、边修改。”一位中财办官员告诉《财经国家周刊》记者。

按照惯例，起草小组需要在北京玉泉山集中封闭，学习中央经济工作会议以及当年中央领导同志的讲话精神，并参考国家发改委的前期研究成果——《基本思路》和重大课题研究报告。

在“十二五”规划《建议》初步成稿的6个多月里，起草组曾召开数次全体会议和数十次工作班子会议，并将《建议》的各阶段稿件提交国家领导人讨论，以及发到各省市、各党派、各社会团体征求意见。

根据“十二五”的情况来看，《建议》还会经历两轮意见征求——首轮面向100多个单位的离退休干部和党外人士；次轮则将在今年下半年的十八届五中全会上，由中央领导人召集会议，征求与会代表的建议。

“‘十二五’这项工作中，初稿就修改了30多次。”前述中财办人士回忆，仅首轮意见征求，就对文件进行了360多处修改，吸收了780多条建议。

他预计，如无意外，下半年将对“十三五”规划《建议》进行两次集体审议，一次是7月中旬的中央政治局常委会会议和中央政治局会议审议，另一次是五中全会上经由全会分组讨论，最终在全体会议上获得通过。“这是一个党中央集体决策的关键过程，容不得丝毫差池”。

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